徐州市新盛投资控股集团 城市综合运营商的战略转型与投资控股实践

徐州市新盛投资控股集团（以下简称"新盛集团"或"集团"）是徐州市属大型国有企业，自成立以来逐步从传统的政府投融资平台转型为以投资控股为核心的城市综合运营商。集团定位于服务城市发展战略，通过资本运作和产业整合，在城市建设、产业投资、资产运营等领域形成了独特的投控模式，成为淮海经济区颇具影响力的国有资本投资运营主体。

一、功能定位：从融资平台到投资控股集团

新盛集团最初承担的是徐州市城建投融资职能，随着国企改革深化和融资平台转型要求，集团逐步确立"投资控股"的战略定位。其核心逻辑是：以国有资本为纽带，通过控股、参股、基金投资等方式，布局城市开发、基础设施、产业园区、金融服务、文化旅游等多元业务板块，实现从"管资产"向"管资本"的转变。这一定位与当前国资监管从"管人管事管资产"向"以管资本为主"转变的趋势完全契合。集团总部作为战略决策中心、资本运营中心和风险控制中心，对下属子公司行使出资人职责，形成"集团——产业板块公司——项目公司"的三级架构。这种架构既保证了集团战略意图的贯彻，又赋予了业务单元经营灵活性。

二、投资控股的主要模式

（一）股权直投与战略性控股

集团围绕徐州市主导产业和城市发展方向，通过直接投资获取优质企业股权。例如，在城市更新领域控股或参股片区开发项目公司，深度参与棚户区改造、老旧小区整治、滨水区开发等；在产业投资领域参股高新技术企业、先进制造业项目，以资本为纽带引入战略性新兴产业。直投模式偏好具有稳定现金流或政策支持的项目，持股比例根据项目性质分为绝对控股（50%以上）、相对控股和财务性参股三类。

（二）基金化运作

新盛集团积极组建或参与产业引导基金、城市发展基金等，以有限合伙人（LP）或普通合伙人（GP）身份撬动社会资本。这种模式优势在于：一是放大国有资本功能，以少量财政資金引导数倍社会资本进入重点领域；二是实现风险隔离，基金内部按项目独立核算；三是获得专业管理能力，引入市场化基金管理团队。集团参与组建的基金通常聚焦市政基础设施、园区开发、创新创业等方向，并与银行、保险、产业资本形成多元合作。

（三）资产整合与平台化运营

作为市属国企，新盛集团承接了大量行政事业单位经营性资产、国有企业剥离资产，通过整合重组注入相关子公司，实现规模化、专业化运营。例如，将分散的保障房资产归集至安居板块，将停车位、广告位等城市公共资源归集至城市服务板块。资产整合本身就是"投资控股"形成的起点——利用行政划拨加市场化运作，打造具有自我造血能力的业务平台，再通过平台进行再投资和资本运作。

三、重点投资领域与协同效应

新盛集团的投控版图紧密围绕"城市建设运营"与"产业培育发展"两条主线。城市开发与基础设施建设仍是基础板块，包括土地整理、安置房建设、市政道路、地下管廊等；产业园区投资运营是转型重点，集团在徐州经开区、高新区等区域参与园区的投资、建设、招商和运营；城市服务领域涵盖物业服务、智慧停车、供应链管理、垃圾处理等；金融服务方面，集团可能参股或设立小贷公司、融资租赁、担保机构，为产业链上下游提供金融支持。各板块之间形成协同：基础设施投资改善区域环境，带动土地升值从而反哺城市建设；产业园区积聚企业资源，为集团金融服务、供应链服务创造客户；优质资产运营产生的稳定现金流增强集团再投资能力。

四、投资控股实践中的挑战与应对

作为地方国企投控平台，新盛集团面临若干共性问题。首先是债务约束。传统城投模式遗留的有息负债规模较大，投控转型要求提高资产收益率，统筹好化债与发展的关系至关重要。对策包括：分类处置存量债务、扩大股权融资、推动REITs等资产证券化。其次是人才与激励机制。投资控股尤其需要具备金融、投资、产业背景的专业人才，国企薪酬体系对高端人才吸引力有限。集团需在市场化选聘、绩效考核、跟投机制上争取突破。再次是产业理解深度。与市场化投资机构相比，国企对风口行业的认知可能滞后。新盛通过加强与头部投资机构合作、设立行业研究团队加以弥补。投资决策的风险管控不可或缺。自2010年代中期以来，部分地方投融资平台因随意对外投资造成损失，教训是深刻的。新盛需要在投资全流程嵌入风险评估，坚持聚焦主业、不盲目跨界。

五、展望：深化投资控股功能的路径

新盛集团的投控之路将呈现三个趋势。第一，进一步提高资产证券化率，推动成熟业务板块混合所有制改革或走向资本市场，形成"融资——投资——运营——证券化退出——再投资"的良性循环。第二，强化产业链投资，从规模型扩张转向价值链高端切入，在数字经济、新能源、新材料等领域以"资本招商"方式导入项目。第三，深化市场化经营机制，建立更加灵活的决策授权体系，实行更加绩效导向的考核与薪酬分配，逐步形成国企体制与市场机制相结合的投控管理体系。

通过以上实践，徐州市新盛投资控股集团不仅在城市建设中发挥了资金融通和资源调配作用，更探索出一条地市级国有资本投资公司服务区域经济高质量发展的可行路径。其实质是：以政府信用和城市资源为依托，以市场化运作为手段，以投资控股为形态，将分散的资产转化为可实现战略目标的资本能量，在服务城市中实现国企自身的价值重塑。